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如何引导新型城镇化走上正道

作者:李佐军 时间:2017-09-11 点击数:

30多年来,我国的城镇化取得了快速发展。城镇化水平从1978年的17.92% 提高到2011年的51.27%,共提高了33个多百分点,平均每年以1个百分点左右的速度在提高。形成了北、上、广、深等一批特大型城市、以省会城市和地级市为主体的大型城市、一大批中小城市以及两万多个小城镇,形成了一个层次多、覆盖面宽的较完整的城镇网络体系。大多数城市的功能得到了完善和提升,尤其是城市的科技、教育、文化、医疗服务、金融、物流、信息、市场交易等各个方面的功能都得到了完善和提升。城市规划水平、基础设施建设水平、信息化水平、城市人口素质、城市生活质量等反映城市质量的各个方面都得到了明显提升。

目前,我国城镇化正处于加速阶段上半场向下半场转折的阶段。根据国际经验,当一个国家或地区的城镇化水平达到30%-70%时即属于城镇化加速阶段。2011年我国城镇化率是51.27%,正处于加速阶段上半场向下半场转折的阶段。城镇化上半场是量的扩张阶段,是比较粗放的发展阶段。到了城镇化下半场,尽管今后一二十年我国城镇化仍将快速推进,但速度可能比过去要慢些,因为已过渡到质量提升阶段。城镇化质量提升阶段最重要的任务是要解决进城农民如何变成现代新市民、共享现代城市文明的问题,同时还要提高城市的规划和建设水平等。

近期城镇化被赋予了新的历史使命:扩大内需,培育新增长点。各地、房地产商和资本市场投资者闻风而动,都纷纷拉起城镇化大旗。这不能不引起我们的警觉。新型城镇化本是好事,若不注意引导,将可能在大投资、大拆大建、“造城运动”、房地产开发中误入歧途,带来难以估计的后果。

在城镇化发展的关键时期,我们面临城镇化道路的选择问题:是继续沿着过去粗放的城镇化道路前行,还是走出一条新的城镇化道路?在这个选择的历史关口,如果我们选择错误的话,今后将付出比较大的代价;如果选择正确的话,一方面可以使城镇化继续向前健康推进,另一方面可以逐步纠正过去在城镇化发展过程中出现的一系列问题。

一、正确理解新型城镇化

毫无疑问,我国应该走新的城镇化道路,可以把它概括为“新型城镇化”道路。首先,我们必须界定,城镇化=城市化+小城镇发展,即城镇化包含了城市化,并不是有些人所理解的城镇化只是发展小城镇,推进“就地城镇化”。新型城镇化与过去的以大拆大建、大规模建设基础设施、“造城运动”、房地产开发为特点的城镇化有所不同,表现为如下一些新特点和新要求:

一是人本城镇化。新型城镇化含义的核心是人口城镇化,即中央经济工作会议强调的以推进农民市民化为抓手的城镇化。新型城镇化强调以人为本,以让农民变成新市民、提高城镇人口在总人口中的比重为特征,以使更多的农民共享现代城市文明为目的。人本城镇化要求政府和企业等让出一部分利来解决进城农民的收入、福利、教育和住房等问题,涉及到收入和财富的公平分配问题。

二是市场城镇化。新型城镇化是在社会主义市场经济新制度下推进的城镇化,与计划经济体制下政府主导的城镇化不同。新型城镇化强调尊重市场,尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权,强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用,将城镇建设、产业发展等主要职能任务交给市场。

三是文明城镇化。新型城镇化旨在塑造新的城市文明,不断提高城镇的质量和品质,使城市文明不仅覆盖城镇,而且辐射到广大农村。新的城市文明要有新的生产方式和生活方式。仅仅赶农民上楼是不够的,更重要的是提升新市民的文明素质。文明城镇化还要求所有居民都有诚信、包容、公平等新文明素养。这是比高楼大厦、宽阔马路等更重要的内容。

四是特色城镇化。新型城镇化新在每个城镇具有特色定位、特色人文、特色产业、特色品牌,而不是“千城一面”。在这一点上西方国家的特色城镇建设值得我们借鉴和学习。城镇只有有特色,才有竞争力,只有有竞争力,才能可持续发展。

五是绿色低碳城镇化。推进新型城镇化必须适应全球绿色低碳发展的潮流,必须符合建设生态文明的要求,必须集约利用土地和各种资源。绿色低碳发展要贯穿到城镇规划设计、基础设施建设、产业发展、能源供应、市场流通、居民消费等各个方面。

六是城乡统筹城镇化。新型城镇化要求统筹推进城乡建设,不仅要实现城市现代化,也要实现农村现代化。要求协调好人口城镇化与农村现代化的关系,既要防止出现“城市病”,也要防止出现“农村病”。要求将人口城镇化与新农村建设衔接起来,有重点地建设新农村,防止出现“空心村”等。

七是集群城镇化。不仅产业要集群,而且城镇也要集群。城镇之间的集群,是城镇分工协作的体现,可以提高城镇的整体竞争力。城镇集群化主要表现在城市群、城市圈、城市带等的发展。不应提以任何规模城市(大城市、中等城市、小城镇等)为主,而应提让人口和要素自由流动,并自然形成城镇集群体系。

八是智能城镇化。新型城镇化要求适应信息时代的要求,提高城镇的质量和品质,建设智慧城市或智能城市,大力发展城镇互联网、物联网。要求将城镇化与信息化较好地结合起来,实现同步发展。要求建设好智能交通、智能建筑等,大大降低城镇的通勤成本、交易成本等。

二、中国城镇化推进过程中存在的主要问题

由于政府制度改革、考核制度改革、土地制度改革、户籍制度改革、城乡分割福利制度改革等相对滞后,现有城镇化存在以下几个问题:

一则政府主导城镇化代替了市场主导城镇化。政府在城镇化中成了万能政府,无所不做。政府职能涉及到城镇规划、城镇建设、产业发展、园区建设、人口控制、科教文卫、环境保护、文化发展等各个方面。其实,有许多职能应交给市场,政府应主要为居民、企业创造良好的制度和政策环境,让居民和企业自由选择居住地、就业岗位和产业方向。在政府主导下,城镇化往往成了政府实现自身政绩的手段。

二则土地城镇化代替了人口城镇化。城镇化的核心应是人口城镇化或农民市民化,实现农民市民化意味着政府要拿出很大一笔财政收入解决进城农民的福利保障待遇,属于政府“支出”。而将农民的土地低价征用过来进行开发,地价成倍或成十倍上涨,然后再通过招拍挂转给房地产开发商,可以获得巨大的土地增值收益,以致成为硕果累累的“土地财政”,属于政府“收入”。在现有的土地制度下,这一“收”一“支”无疑极大地推动了土地城镇化替代人口城镇化的进程。

三则现有城区现代化代替了城乡统筹城镇化。城镇化从本质上说是城市文明不断在城市生长、并不断辐射农村的过程,城镇化不仅是城镇单方面实现现代化的过程,也是农村同步实现现代化的过程。但在我国长期实行城乡分割体制、且高级别政府基本放在城镇的情况下,城镇化就演变成城镇单方面的现代化,城市的楼房越盖越高,马路越修越宽,设施越改越先进,而部分农村则逐步衰落,越来越失去生产生活的吸引力。

四则农民工城乡两栖的“半城镇化”代替了农民市民化。与其他国家不同的是,我国在城镇化过程中出现了独特的“农民工””、“民工潮”、“城乡两栖”、“留守老人”、“留守儿童”、“半城镇化”等现象。很多农民长期在城镇工作生活,但没有城市户口,不能享受与城市一样的居民待遇,不得不在城乡之间来回流动,带来了一系列社会问题。这种现象根源于以户籍制度、城乡不平等福利制度等为表现的城乡分割制度,极大地阻碍了农民市民化的进程,降低了我国城镇化的质量和品质。

五则城镇等级化代替了城镇公平化。与多数国家城市不分等级、公平竞争、自治不同的是,我国城镇是分等级的,有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、建制镇、乡镇等多个等级。级别高的城镇可以通过非市场交易的方式,从级别低的城镇抽取资金、资源、人才等,导致绝大多数城市规模与城镇行政等级成正比,而不是与公平竞争力成正比,生产要素不是按经济区域分布,而是按行政区域和权力配置分布,扭曲了资源配置,降低了国家区域整体竞争力。

三、正确处理新型城镇化与市场化、工业化和农业现代化的关系

新型城镇化是一个自然历史过程,不能独立前行,需要处理好与市场化、工业化和农业现代化的关系。

第一,优先推进市场化。从历史的经验来看,一般是先有“市”后有“城”,而不是相反。在有了农业剩余后,人们拿出部分产品到市场交易,随着市场交易的繁荣,有一部分人从农业中分离出来,专门从事商业等。他们选择有利于交易的地方集中居住,就有了早期的“城”。中国改革开放以来的城镇化之所以取得了比改革开放前大得多的成就,原因就在于改革开放后市场化得到了快速推进。但是中国目前的城镇化仍然滞后于自身的工业化水平和城镇化国际平均水平,原因也在于我国的市场化还没有得到应有的推进,需要继续通过土地制度、财政制度、户籍制度和城乡分割福利制度等改革,消除城镇化的制度障碍。同时,大力发展各种产品和生产要素市场,消除城乡生产要素流动的障碍。

第二,以工业化带动城镇化。农村人口进城的一个基本前提是要有就业岗位,就业岗位的形成需要有产业的发展。产业发展是工业化的题中之义。工业化不仅产生工业就业岗位,也通过促进城市服务业特别是生产性服务业的发展,产生服务业就业岗位。没有工业化或产业发展的城镇化必定形成“贫民窟”、“卧城”、“空城”等“城市病”,影响社会稳定。通过城镇化培育新增长点一定要通过工业化这个桥梁。因此,要大力发展先进制造业、高新技术产业和服务业,优先发展劳动密集型产业,鼓励农民进城创业。

第三,将农业现代化作为城镇化的基础。推进新型城镇化,让农民转移到城镇,必须通过农业提供“粮食贡献”、“原材料贡献”、“劳动力贡献”、“土地贡献”、“外汇贡献”等才能实现。只有当农业有了粮食剩余,人口城镇化才有可能。只有当农业提供大量工业原材料,工业和城市发展才有可能。只有当农业生产率提高到一定程度,产生出富余劳动力,城镇产业才有源源不断的后备军。同样,只有当农村土地生产率提高到一定程度后,才能腾出土地来发展城镇非农产业。总之,新型城镇化要想顺利推进,只能建立在农业逐步现代化的基础上。推进农业现代化,必须加快消除农业发展的制度障碍,优化农业产业结构,延长农业产业链,推进农业技术进步,提升农民人力资本等。

四、警惕新一轮城镇化误入歧途

新一轮城镇化正在扑面而来,笔者非常担心,在现有体制改革(特别是政府制度改革、土地制度改革、财税制度改革等)没有得到应有推进的情况下,新一轮城镇化有可能误入歧途,需要提前予以警示。

歧途一:将城镇化作为增加GDP的抓手,结果可能GDP上去了,但民生下去了。城镇化本是一个自然的历史过程,是市场化、工业化和农业现代化的结果。尽管它也会反过来促进市场化、工业化和农业现代化,但是有限的。城镇化可以扩大内需、培育新增长点,但要通过产业发展、增加就业和收入去实现。当各级政府将城镇化作为一个扩大内需、增加GDP的抓手后,城镇化将更多地体现政府和官员的意志,而不是农民、市民和企业的意志,结果很可能GDP上去了,但以就业、收入、福利为内容的民生没有相应上去,甚至反而相对下来了。

歧途二:将城镇化作为大搞“造城运动”的手段,结果可能新城涌现了,但农村衰落了。目前,我国各地的“园区热”、“集聚区热”、“新区热”、“试验区热”、“国家规划区热”等热度持续不减,原因主要有:有利于增加GDP和财政收入;有利于争取优惠政策;有利于设置更多的机构,安置更多的干部等。在新一轮城镇化刺激下,现有体制下的各级地方政府及园区管理机构很可能将这些区域包装成推进新型城镇化的平台和项目,大举借债,将区域内城乡的主要资源集中到这些区域,大搞“造城运动”,结果大量新城拔地而起,但因周边农村失血过多,反而相对衰落了。

歧途三:将城镇化作为建设“形象工程”的手段,结果可能形象起来了,但民心下去了。中央经济工作会议强调要提高城镇化的质量,要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这无疑是一个正确的方向。但城镇化质量绝不限于集约、智能、绿色、低碳,更重要的城镇化质量应是城镇公平制度、城镇文明水平、城镇人口素质、城镇福利保障水平、城镇下水道建设水平等。但在现有政府体制和政绩考核制度下,很有可能很多地方将提高城镇化质量理解为将楼盖得更高更豪华一些,将马路修得更宽一些,将地铁建得更超前一些,将城市广场修得更大一些。结果必然是形象起来了,但民心下去了。

歧途四:将城镇化作为发展房地产的手段,结果可能房价起来了,但内需下去了。若是真正推进以农民市民化为内容的新型城镇化,则对房地产并非福音,因为要让农民进得起城,必须降低房价,要让进城农民有更多的进城经营资本,政府和开发商必须让利,提高农民在土地增值收入分配中的比重。但近期房地产市场和资本市场的反应,显然不是按此方向理解新型城镇化,而是在相反方向上理解,都认为推进新型城镇化意味着房地产大发展的机会来了,于是房价明显反弹,股市上与城镇化有关的行业和企业股价大幅上升。这意味着很多人已将新型城镇化作为发展房地产的手段。随着房价的继续上升,城市现有居民和进城农民的购买力进一步下降,结果新型城镇化不仅没有起到扩大内需的作用,反而造成了内需的下降。

五、新型城镇化关键是推进改革和做好规划

一方面,要通过一系列改革消除城镇化的障碍。具体包括:一是通过户籍制度改革消除农民进城的身份障碍;二是通过土地制度改革积累农民进城的资本;三是通过福利制度改革使农民成为真正的新市民;四是通过政府制度改革降低房价,降低农民进城的门槛;五是通过教育制度改革让进城农民及其子女有更多的受教育机会,提升农民人力资本。改革要先于城镇建设,在以上改革不到位情况下,大规模推进城镇建设,一定会使新型城镇化误入歧途,带来严重的后果。

另一方面,要明确新型城镇化规划的重点。目前,国家有关部门正在制定全国城镇化发展规划,这是好事,也非常及时。但好事一定要做好,不能误导城镇化发展。最近,媒体上传出城镇化规划涉及40万亿投资的信息,这是一个值得警惕的信号。新型城镇化规划不要将重心放在城镇建设规划上,而要将重心放在人口城镇化规划上,应重点规划如下几方面的内容:一是多少农民进城;二是进城农民多长时间享受到与市民平等待遇;三是各级政府每年拿出多少财政收入解决进城农民的福利保障待遇等;四是建设多少进城农民能卖得起或租得起的住房;五是为进城农民提供多少新的稳定就业岗位;六是让出多少土地增值收益作为进城农民的原始资本等。只有这样的人本城镇化规划,才能将城镇化引导到良性发展的轨道上来。

(选自《威尼斯人澳门官方网站学报》2014年第4期)

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